当代公法学家杨海坤

    期次:第41期    作者:王巍

  1944年生于苏州,1967年毕业于中国人民大学哲学系,1980年考入上海社会科学院法学研究所工作,1984年底调入苏州大学法学院工作。法学教授、博士生导师,享受国务院特殊津贴,被评为国家有突出贡献中青年专家。曾任第八、九、十届全国政协委员,苏州大学法学院院长、宪法学与行政法学博士点和重点学科负责人、东吴比较法研究所所长。现任中国行政法研究会副会长、江苏省行政法学会名誉会长,并担任或担任过北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中国政法大学、南昌大学、河海大学、江苏法官培训学院等院校兼职教授或客座研究员等职。2010年正式加盟山东大学,特聘为山东大学文科一级教授。目前,在山东大学法学院从事宪法学与行政法学教学与研究,指导博士生、硕士生、本科生论文,并承担本科生教学任务。
  出版专著《中国行政法基本理论》、《市场经济、民主政府和法治政府》、《中国行政程序法典化》、《中国特色政府法治论研究》、《中国行政法基本理论研究》,主编《跨入21世纪的中国行政法学》、《跨入新世纪的中国宪法学》、《宪法学基本论》等多部著作和教材。在国内学术期刊及港澳台学术刊物上发表学术论文500余篇,被中国人民大学报刊复印资料全文转载的论文达70多篇。
  目前研究项目:《农民权利的公法保护》、《弱势群体权益的公法保护》、《中国行政法发展的理论、制度和道路》等。
                   艰难困苦、脱颖而
  出杨海坤出生于“地杰人灵”的苏州七里山塘,吴文化的深厚底蕴滋养了他的聪灵敏锐。1962年他以优异成绩考取中国人民大学哲学系,然而,时运不济,踌躇满志的杨海坤在大学还没有毕业就遭遇了“文革浩劫”。他先是在部队农场接受艰苦的“再教育”,后被分配到上海郊县一个偏僻农村学校教书。因为当时几乎无书可读,使他足足蹉跎了十多年光阴。
  1980年,国务院发文要求全国各地罗致和选拔社会科学研究优秀人才。杨海坤抓住机会,参加了政治学专业的考试,以出色成绩被中国社会科学院政治学研究所录取,后因为家庭需要照顾的原因,在1981年杨海坤转入上海社科院法学研究所工作。那一年,杨海坤36岁。人到中年才得以回到社会科学研究队伍,找到了自己钟情的人生坐标。对此,杨海坤在感慨之余决心一切从零开始,他像牛犊跑进了菜园子,贪婪地吸收法学理论知识各种营养,分秒必争地攻读各类相关书籍。当时,由于没有住房,条件异常艰苦,但他丝毫不感到困苦。上海的三年苦读苦研,使他尝到了法学研究的甜头,为他日后从事法学教学和研究打下了扎实的理论功底。
  1984年,是杨海坤人生历程中一个重要的里程碑。家乡的苏州大学创办了法律系。杨海坤接住了苏州大学向他抛出的“绣球”,毅然离开上海开始了他的苏大之旅。20世纪80年代中期,中国的行政法学尚属一片空白,睿智的杨海坤高瞻远瞩,意识到行政法学的重要,在给学生讲授这门选修课时就制定了他的“开疆”计划。他将自己在教学实践中遇到的问题分门别类地整理出来,认真细致地开展理论研究。不久,一篇篇专题论文破土而出,成为国内专业刊物的宠儿。杨海坤此时的绝大多数论文都被《人大报刊资料》全文复印。有专家称,杨海坤对每一个专题的研究都比较前沿,并且无形中开始尝试构筑中国行政法学研究和教学体系。
  1990年,他出版了《行政法学》(副主编),1992年他连续出版两部著作《行政法与行政诉讼法》(主编)和《中国行政法基本理论》(专著)。这三部著作,杨海坤为奠定中国行政法学的理论基石、初创中国行政法学理论体系作出了积极贡献。起初,杨海坤提出了著名的“人民政府论”,随后升华为“政府法治论”,这一理论刚一出炉,就在法学界引起良好反映,后来经过系统总结提炼之后,这一理论成为了具有学术影响力和实践指导力的学说,杨海坤本人也被称为行政法学基础理论的初创者之一。
  杨海坤在行政法学领域开疆拓土的同时,没有忽视对宪法基本问题的研究。由他撰写或主编的《市场经济、民主政治和法治政府》、《跨入新世纪的中国宪法学》、《宪法基本权利新论》以及他与同事合著的《宪法学基本论》等著作和教材在我国宪法学界也产生了很大影响。他撰写的《中国走向宪政之路》和《加入世界贸易组织和中国政府改革》等论文被人大复印资料作为特别推荐论文隆重推出,党校系统曾把这些论文作为必读学习资料。2012年台湾元照出版有限公司出版了他的个人论文集《走向宪政和行政法治的时代》。
  杨海坤教授始终以法学教学与研究为己任,专注于传道、授业、解惑的法学教育事业。1992年,他和他的同事在苏州大学法学院建立了该院第一个行政法学省重点学科,1993年建立了该院第一个法学硕士点,1998年为该院拿下了全国第一个以“宪法学与行政法学”命名的博士点,这个博士点的创立在当时名闻遐迩,连创两个第一:江苏第一个法学博士点和全国省属高校中第一个法学博士点。2010年他移师山东大学法学院,在这里继续从事公法学教学与研究。他所培养的本科生、硕士生、博士生人数多、质量高,佼佼者甚多。章志远、黄学贤、王克稳、陈宏光、王太高、熊文钊、柳砚涛、张淑芳、上官丕亮、沈同仙、钱俊文、陈党、李兵、章敬平、曾祥华、王秀哲、顾爱平、王仰文、李瑰华等一大批博士生已经成长为国内知名的博士生导师、教授或者在法制实践部门担任要职。他的第三代学术弟子也在茁壮成长中。
  杨海坤一直把面对大众的讲座看作是大学教授服务社会的有效方式,早在上世纪80年代,我国第一部《行政诉讼法》出台前后,他就不辞辛苦在大江南北奔波,作该法的宣传和讲解。以后行政法每一部重要法律出台,他都要利用各种机会,进行普法宣传。党的十八届三中、四中全会关于全面改革和全面依法治国决定发布之后,他就马不停蹄在许多高校和实际部门进行有深度、有实效的讲解。他的讲课特点是深入浅出,联系实际,各种宪法信息、行政法信息在他那里信手拈来,演化成为一堂堂妙趣横生的讲座,使听众久久难忘。
  杨海坤性格爽朗,言辞直率,他的性格和气质,决定了他对媒体的态度与一般知识分子不同,他不但摒弃了传统文人的遁世心理,而且善于借助媒体扩大自己的心声。在互联网上,用“百度”搜索“杨海坤”三字,竟然可以找到有相关网页90700条,涉及的内容十分广泛,有他出席全国政协会议期间的言论和提案,有媒体对他的学术专访,还有他在看到老百姓遭遇各种法律困境时站出来的大声疾呼……
               行政法学界:公认的学术带头
  人杨海坤教授从事行政法学教学与科研工作已经三十多个年头,他笔耕不辍、勤奋治学、锲而不舍、持之以恒,先后出版了多部有重大学术影响的著作和数百篇行政法学术论文,为我国行政法学研究的崛起和发展作出了突出贡献,2005年最高人民法院出版社出版的《当代中国法学名家》一书把他列为当代中国十多名行政法学家之一,他早已成为行政法学界公认的一位学术带头人。
  本世纪初,中国人民大学出版的《宪政与行政法治评论》把杨海坤教授最初的行政法学术思想主要概括为以下几个方面:
  关于行政法与宪法的关系:在各国的法律体系中,行政法与宪法被认为是传统公法的重要组成部分,杨海坤教授通过分析行政法的发展对宪法所产生的积极影响,响亮地提出行政法与宪法之间是一种“互动”关系:行政法的发展不仅落实了宪法的原则性规定,传播了宪政的基本理念,而且在一定程度和范围内补充、发展了宪法,推动着宪法的修改与完善。他很早提出:为了推动行政法与宪法互动关系朝着良性方向发展,必须牢固树立“宪法至上”的基本理念,并尽快建立卓有成效的违宪审查制度。他是最早主张建立我国宪法实施监督机制的学者之一。
  关于行政法与行政诉讼法的关系:针对国内十分流行的“行政诉讼法必须与行政法分离”的观点,杨海坤教授曾提出不同意见,他认为行政法是调整行政组织关系、行政管理关系和监督行政关系而形成的三类法律规范的总和,而近代行政法的产生则是以行政诉讼制度的产生为其重要标志的。因此,行政诉讼法不能自我封闭,更不能脱离行政法大背景来讨论和研究行政诉讼法。
  关于现代行政的公共性:“行政”是理解行政法的逻辑起点,杨海坤教授主张应当着重研究行政的最基本特征,并将其归为行政的“公共性”。他认为,公共性是现代国家行政诸多特征中最基本的特征,可以说,公共性是行政的生命力所在,是其存在价值所在;没有公共性,就没有行政。行政的公共性理论对我国行政法的发展具有重大意义。
  关于行政法的实质渊源和不成文形式渊源:杨海坤教授认为,法的渊源应当是实质渊源和形式渊源的统一,法的渊源不能仅仅归结为法的形式渊源。根据我国的国情,行政法的实质渊源至少包括:社会经济关系及其发展规律;国内已经建立的政治制度、政治关系、行政制度、行政关系和不断积累的行政工作经验;外国现存的行政法、行政法律制度;执政党的主张和重要政策;公众舆论、要求,专家意见以及自然科学、社会科学理论;法的理论,特别是宪法学理论和行政法学理论。行政法的不成文形式渊源主要包括与行政法有关的解释、行政实例、行政案例的记载及行政判例、行政习惯等。
  关于行政指导的法律属性:行政指导是杨海坤教授所持续关注的一个重要研究课题,杨海坤教授指出,行政指导既然是行政机关行使职权的行为,那么它必定是一种权力行为,因而不可将行政行为再分为“权力行为”和“非权力行为”。他以权力的强弱为标准将行政行为划分为强权力行为和弱权力行为,不失为一种可贵的学术探索,它不仅丰富了我国的行政行为理论,而且为人们理解行政指导的法律属性提供了另外一种全新的视角。
  关于行政自由裁量权的运用:行政法的历史就是行政自由裁量权的运用和控制的历史,杨海坤教授最早提出对行政自由裁量权进行立法控制、司法控制和行政自我控制。迄今行政法学界虽然对此问题有更深入广泛的研究,但总的思路依然不脱离这些思想轨迹。
  关于行政紧急权力行使的法治化:早在20世纪90年代之初,杨海坤教授就率先展开了行政紧急权力行使的法制化问题的研究。他提出了行政紧急权力行使的四项基本原则:一是“必要性”原则,二是“合宪性”原则,三是“适当性”原则,四是“程序性”原则,即行政紧急权力的行使同样必须符合法定的程序。在紧急状态问题研究已日渐兴起的今天,上述观点仍然具有鲜明的时代意义。
  关于中国行政程序法的法典化:在我国行政法学界,行政程序法的研究是二十年来一直热门的话题,围绕“行政程序法的法典化”这一中国行政法制现代化进程中的重大课题,杨海坤教授很早就发表了一系列颇有见地的学术论文,并出版《中国行政程序法典化:从比较法角度研究》(合著)一书,在这一领域取得了突出的成就。他认为,我国行政程序法的法典化正面临着空前未有的良好机遇。
               宪法学:中国宪法进程的助力者之一
  杨海坤是国内贯通宪法学与行政法学两大公法学学科的公法学者,这在国内学者中并不多见,而这正是杨海坤教授的特色。他在宪法学方面的见解也很多,《宪政与行政法治评论》曾在本世纪初概括其主要的学术贡献:
  关于公民基本权利与人权保障:公民基本权利与人权保障是宪法的出发点和归宿,也是宪法的主要内容和基本原理,杨海坤教授始终保持着对这一问题的高度关注。杨教授主张宪法学者首先要关注公民基本权利在宪法中的重要地位,要考虑与国际人权公约接轨,并研究公民基本权利修宪的最佳方式,以充分体现“以人为本”、“主权在民”的精神。对于学界甚为关注的修宪方式,杨教授同意持谨慎态度,但学界应该首先自觉地进行理论上的充分准备,在水到渠成、条件成熟的情况下可以考虑全面修改我国宪法。
  关于选举制度与竞选:选举制度是民主政治制度的重要组成部分,选举本身就意味着公平竞争。杨海坤教授主张,人民代表的权利和义务要明晰化、法制化,要普遍地提高人民代表的素质,机会均等原则要体现在选举领域。人民选举代表的惟一标准就是人民代表能为人民说话、办事,对人民高度负责,不应该附加许多不应附加的条件。
  关于经济制度:杨海坤教授对八二宪法的经济制度持续保持高度关注,他撰文指出,非公有制经济在我国经济生活中具有重要的作用,因而加强对经济的宪法保护具有客观必然性,而我国现行宪法对非公有制经济的保护尚存不足,这既有体制方面的原因,也有观念、意识形态方面的原因。因此,仍需要在宪法层面完善对非公有制经济的切实保护。
  关于群众自治与民族自治:杨海坤教授指出,要进一步提高对基层群众自治问题重要性的认识,具体解决基层群众性自治组织发展中的实际困难和问题,不断总结经验,使基层群众自治获得健康发展。关于民族自治,杨教授同样倾入了关注,他认为,加速民族自治地方经济发展应当是社会主义初级阶段党和国家民族工作的中心任务,《民族区域自治法》作为保障民族自治地方经济振兴的基本法律应该得到全面的实施。
  关于信息公开和政务公开:杨海坤教授在上世纪八十年代就撰写关于信息公开和政务公开的论文,认为政务公开是世界民主潮流,中国必然要适应这一潮流,在中国制定《阳光政府法》和《隐私权保护法》具有特别重要的意义。
  关于党政关系:在政治体制建设问题上,党政关系是我国政治体制改革成败的关键。杨海坤教授对党政关系法治化提出过自己的设想,“党必须在宪法和法律的范围里活动”的宪法条款应该落到实处,在从严治党、建设法治型政党的形势要求下,应该逐步建立起规范执政党及其活动的更全面、更具体、更具操作性的法律规范。
  关于法治:杨海坤教授曾指出,在中国共产党领导下实现中国社会主义法治乃是中国社会主义法治的最大特色或最显著的特点。早在上世纪八十年代末他就在《法学研究》上发表题为《建设社会主义法治国家》的论文,并提出实现中国社会主义法治目标的具体步骤:完善社会主义法律体系是实现社会主义法治的基础;合法高效的执法和廉洁公正的司法是实现社会主义法治的关键;完善法律监督机制,遏制腐败是实现社会主义法治的保障;培养大批法律人才,提高全民法律意识,创建新的法律文化,是实现社会主义法治的一项系统工程。
  关于司法独立:杨海坤教授是改革开放以来国内最早公开提出司法独立的学者之一。他认为,建设社会主义法治国家的两个关键是必须实现法律至上和司法独立,宪法中独立行使审判权和检察权本质上就是司法独立,与党的领导并不矛盾。自从确定社会主义市场经济体制目标以来,我国立法的速度非常快,但一个十分普遍和紧迫的课题是如何使这些法律在实际生活中得到实施。其中,不可或缺的是实现司法独立。如果司法的独立性和公正性不能保证,那么建立公平竞争的社会主义市场经济秩序和社会主义法治国家就是一句空话。
               首创了独特的“政府法治论”
  发轫于三十年前的行政法理论基础的学术大讨论,几乎贯穿了改革开放之后行政法学发展的全部历程,对于中国行政法律规范体系的建立、行政法理论体系的更新乃至行政法学精神气质的塑造都发挥了极其重要的启蒙作用。在这场学术讨论过程中,杨海坤教授以其敏锐的学术眼光、缜密的逻辑思维和精准的概括能力,及时提出并不断完善了他独具特色的“政府法治论”,对当代中国行政法学研究和行政法治实践的发展起到了极为重要的指导作用。
  杨海坤教授这样阐述了法治政府概念的核心思想:第一,政府依法律产生,这个法律首先包括宪法、选举法,同时必须依照行政法,包括依照行政组织法、行政编制法以及授权条款等。法治政府首先是一个民主型政府;第二,政府由法律控制,必须树立“法律高于行政”的观念,包括实体控制和程序控制,法治政府必定是有限型政府;第三,政府依法律善治,法治政府必须依良法而治,它必定是服务型政府。政府必须有为、高效,并高质量地为人民服务,使人民有幸福获得感;第四,政府对法律负责,法治政府必定是责任型政府,必须走出不正当利益政治的困局,实现违法必受追究的行政问责制;第五,政府与公民的法律地位平等,法治政府必定是平权型政府,要在全社会建立起新型的和谐的警民关系、官民关系,实现平权型政府目标是一个动态的长期奋斗的过程,不可能一蹴而就。
  近年来,杨海坤教授致力于研究如何在实践中走向法治政府,他认为,当前中国行政法的首要任务是研究法治政府建设。为此他发表了《“四个全面”战略布局下如何全面推进法治政府建设》、《法治政府:一个概念的简明史》、《我国法治政府建设的历程、反思与展望》、《论法治国家建设中的法外因素》等一系列文章;在《中国法治百年经纬》一书中专门撰写了《走向行政法治》一章,获得好评;特别是在中国行政法学研究会成立三十年之际,他与他的博士生一起郑重推出了《中国行政法发展的理论、制度和道路》一书,他认为:“中国行政法理论直接催生了中国行政法各项具体制度,行政法理论和行政法制度相互作用,推动了整个行政法治建设的进程,走出了一条中国特色的行政法治道路。”杨海坤教授指出,走向法治政府,首先需要正确的理论指引,在这方面任重而道远。建设法治政府依赖于进一步进行政治体制改革,根本保障是党的坚强领导。建设法治政府不仅是政府的事情,更是各方主体都要负责的事情。迫在眉睫的课题就是要在法治政府建设的内涵、标准、评估等方面取得共识,因为“依法行政,建设法治政府”不再仅仅是一个口号,而是一个实实在在的现实课题。
  关于行政法学研究如何配合和服务于法治政府建设目标和任务,杨海坤教授指出,作为行政法学人和公法学学人,首先要有一种忧患意识,或者叫使命意识。我们新一代行政法学人首先应当具有对于国家、民族前途的忧患意识,要善于回答大量行政法立法和实施中遇到的问题。中国正在深刻的社会转型时期,问题更多,更复杂,因此要善于找到切入点,真正从行政法角度切入来研究可以解决的实际问题。他提倡从具体案件着手,研究它的一般原理,以新视角、新方法,研究新问题,得出新理论。
             老骥伏枥,志在千里,继续关注公法理论和实践
  杨海坤教授特别珍惜来山东大学工作。他认为,山东大学为他创造了很好的学术环境和教学环境,使他延长了学术寿命,发挥了学术余热。山东成为他的第二故乡。
  近年来,杨海坤教授的研究特点是更加关注社会现实,更加关注现实中的公法问题,他除了长期研究法治政府建设这个课题之外,还特别用心研究中国农民问题、弱势群体权益的公法保护问题以及信访法治化问题等等。2015年,他除了在《当代中国行政法》一书中重写了“行政行为”一章,在《中国法治百年经纬》一书中撰写“走向行政法治”一章外,还出版了《农民权利的公法保护》、《弱势群体权益的公法保护》、《中国行政法发展的理论、制度和道路》等著作。2016年,他接受了《信访与社会矛盾》杂志多次采访,畅谈从行政法角度看信访制度建设和从弱势群体公法保护角度看信访法治转轨等等。其中,《农民权利的公法保护》在国家社科项目评审中获得优秀等级,该书还被列为“农家书屋”必读书目,可以说成果累累,成绩斐然。
  杨海坤教授认为:中国自古以来以农立国,农民一直是中国社会结构中最大的社会群体,也是中国社会发展最强大、最持久的推动力。中国现代化是从农耕文明向工业化、城市化文明的转变,没有农业、农村、农民的现代化,就没有中国的现代化。所谓“三农”问题的关键是农民问题,而农民问题的核心则是农民权益的保护问题,其中公法保护显得尤为重要。研究农民权益的公法保护需要关注涉农公权力的有效规制,强调村民自治权的真正实现,必须致力于现行公法治理体系的完善。作者预言:中国农民权利张扬的新时代必将到来!
  杨海坤教授和他的学生一起完成了山东大学人文社科重大科研项目《弱势群体权益的公法保护》,他在该成果的导言中指出:弱势群体的权益保护已成为我国急需解决的重要课题,公法学者应该将该课题作为公法学人的时代使命。为此,需要全方位地、完整地勾勒出我国弱势群体权益保护的现状,科学借鉴域外经验,从宪法保护与行政法保护两条主要途径着手构建和完善其权益保护,尤其是着力建构有效的权利救济机制。杨海坤教授对于行政复议制度的改革和完善也提出过独具眼光的见解,他的意见在最近《行政诉讼法》的修改中被采纳。他的博士生也成功完成了我国残疾人权益之公法保护的博士论文。
  杨海坤教授近年来被聘为中国行政法学研究会信访法治化专业委员会主任委员,因此,他责无旁贷要关注和研究这一重要课题,他认为,党的全面依法治国决定已经明确信访法治化方向。尽管信访制度由于种种原因长期以来被人指责和非难,但信访制度仍然表现出顽强的生命力,它的存在有其合理性和必要性。新中国信访制度从建国初期产生萌芽以来便一直在我国政治生活和社会生活中扮演重要角色,是党和政府考察为政得失的重要窗口。对于随着社会转型的深化,信访逐步被赋予纠纷化解和利益诉求的功能,杨海坤教授指出,利益诉求的强烈表达和纠纷化解功能期待过高提醒我们必须重新审视信访制度本来面目,重新恢复和重视起“官”民沟通的社会功能,要形成“沟通为主、监督为辅、解纷补充”的信访救济新格局。
  作为中华环保联合会法律专家委员会成员之一的杨海坤教授对于我国生态环境保护也予以关注,在不久前举行的环境公益诉讼未来之路的研讨会上,他对我国环境行政公益诉讼的发展前景发表了自己的见解。杨海坤教授虽然已经年过七十,但他目前依然不辞劳苦,积极参加国内外许多有价值的学术会议,并不时发表自己的真知灼见。
  杨海坤教授非常欣赏世界级管理学大师熊彼得的一句名言:“如果一门学问,不能改善人们的生活,那这门学问是没有什么价值的。”他认为,社会科学研究,尤其是公法学研究,与国家、人民的命运息息相关。公法学者必须以天下为己任,为人民生活的改善思考、研究和献言献策。他说:“‘人生易老天难老’,不知不觉之间我已到了‘不逾矩’的年龄段,不得不承认自己的学习能力、创新能力随着年龄的增长必然有所衰退。但我应该时时提醒自己保持对新事物的敏感,尤其是向年轻人学习,向我的学生们学习,并继续教学相长,与他们继续合作研究那些饶有兴趣和价值的课题。因为这个时代值得我学习和研究的问题真是太多太多了。生命不止、学习不停、研究不息仍将是我的座右铭!”杨海坤教授这样说,也正是这样做的。
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