总统与法院
——从华盛顿州诉特朗普案看美国政治与法律的纠葛
刘宗坤,北京大学哲学博士,维尔帕莱索大学法学博士;出版《原罪与正义》等著作;现为美国伊利诺伊州及联邦法院执业律师、独立学者。
4月6日,刘宗坤博士受山东大学犹太教与跨宗教研究中心邀请,做客“天人讲堂”,以美国总统特朗普“禁入令”为中心,通过华盛顿州诉特朗普案这个切入点,为我们深入解读了美国总统和法院之间、政治和法律之间的纠葛。
关于行政命令
截止到四月初,特朗普一共出台了十七项行政命令,其中有一项引起的争议最大:禁止七个穆斯林国家公民入境。那么,什么是行政命令呢?刘宗坤解释说,行政命令是美国总统给各行政部门发布的指示。总统作为行政首脑有权发布行政命令,对此没有争议。《美利坚合众国宪法》第二条第一款规定:“行政权属于美利坚合众国总统”。第二条第三款规定,总统“负责令法律得以忠实执行”。国会立法之后,需要总统以及各部来制定执行细则,这些细则以及行政命令被称作法规。所以,美国有两种法律,第一种是国会通过的法案;第二种是行政法规。国会法案被收录在《美国法典》中;行政法规则被收录在《美国联邦法规》中。同时,刘宗坤提到,美国三权分立造成权力的相互交错,比如说国会拥有“最高立法权”,行政部门拥有“次级立法权”。而有的时候,行政部门的“次级立法权”是很大的,总统颁布的行政命令可以让七国的穆斯林,甚至包括拥有美国绿卡的穆斯林国家公民不得进入美国,由此可见一斑。但是,这个权力也并不是无限的。首先,它要受到“美国宪法”的限制;其次,总统颁布的行政命令不能违背国会通过的法案。
美国从第一位总统华盛顿开始就发布行政命令。历史上发布行政命令最多的总统是罗斯福,总共发布了三千七百二十八个行政命令。截至到目前为止,历史上最有名的行政命令是林肯颁布的《解放黑奴宣言》,最有争议的是林肯的“终止人身保护令”。如果总统发布的行政命令对于你的利益造成了侵害,可以诉诸两种途径:一是去法院起诉,二是国会通过法案推翻总统的行政命令。但后者难度很大,因为总统拥有对国会行政法案的否决权。虽然国会三分之二多数可以否决总统的否决权,但争取三分之二多数相当困难。不过,国会拥有控制预算的权力,如果国会不出预算,总统的一些行政命令也难以施行。
人身保护令
特朗普的“七国禁入令”出台之后,外界反响极大。这个行政命令的政治色彩很浓,但可操作性较低。一些被禁止入境的七国侨民在美国有家有业,有些甚至在重要部门工作。在行政命令发布的第一天,在机场抓到的被禁止入境的人士中包括一个给美军当翻译的伊拉克人,还有两个在马萨诸塞州当教授的伊朗人。在这个行政命令出台的第一个星期,就有四、五十起诉讼,原告包括那两个在美国教书的伊朗籍教授。
如果总统的行政命令对你造成了伤害,你可以到法院起诉。这种案子有三种诉讼主体:个人、州政府和机构。其中,个人诉讼的主要诉求之一是“人身保护令”。“人身保护令”是英美普通法特有的。在古代,英国的社会组织结构类似于传统中国。每个县设有一个机构叫做court,相当于县衙门,什么都管:党政军、公检法都在那里,既维护治安,调节纠纷,又抓人立案,审理案件。正因为court什么都管,就容易胡作非为,引起民愤。到了十二世纪,国王成立了自己的court,这不是俗称的普通法法院,而是由专业法官来审理案件,以限制和规范各地court的行为。如果有人被执法当局抓了,他有权要求把他带到国王的法院讲清楚为什么抓他,这就是“人身保护令”。十八世纪英国法律界出现了一个划时代人物,叫威廉·布莱克斯通,他说人身保护令就是“如果有臣民被限制了自由,国王有权知道,他的臣民为什么被限制自由。”
在十七世纪以前,“人身保护令”主要依靠的是国王的权威,而在那之后,议会的权力增大,开始通过立法的方式,将“人身保护令”变成了成文法。
美国独立后,在起草宪法的时候加入了“人身保护令”条款。这一点有些奇怪,因为通过观察美国宪法的原本,我们可以发现,它基本是关于权力如何分配的,但“人身保护令”却是关于公民权利的,出现在第一条第九款有些突兀。不过,由此可见,“人身保护令”在普通法里的重要地位。南北战争期间,出于战争的需要,林肯曾一度中止“人身保护令”。但其实按照宪法,总统并没有这个权力,所以他是在国会休会期间,下令中止的。国会复会之后正式授权林肯必要时可以中止“人身保护令”。
特朗普行政命令发布后,在机场被拘留的那七国公民起诉美国政府,主要诉求之一就是依照《宪法》第一条第九款获得的“人身保护令”。
华盛顿州诉特朗普
除了个人起诉以外,最值得注意的一个诉讼案是华盛顿州诉特朗普。本案原告是华盛顿州政府,被告有五个,分别为:总统特朗普、美国国土安全部、美国国土安全部部长凯利、美国代理国务卿香农以及美国政府。可能有人会奇怪为什么州政府可以起诉联邦政府和总统。华盛顿州起诉的理由,一是州政府的利益受到伤害,二是本州居民和公司的利益受到伤害。它提出了具体证据:7280名七国公民居住在华盛顿州;移民拥有的公司雇佣了14万名本州居民;本州的高科技产业依赖大量移民,仅微软就雇佣5000多名外国员工,包括76名七国员工;华盛顿大学和华盛顿州立大学是本州两所最大的公立大学,有230名七国学生就读;行政命令第一天,即有13名七国入境人员在本州机场被扣押,另有数目不详的本州居民无法回到家中。州政府有责任和义务保护自己的利益和本州居民及公司的利益。所以,华盛顿州除了以州政府的利益受到损害为由起诉外,还有权代理本州受到伤害的居民和公司起诉。后者的法律依据是普通法中的parens patriae,即“国家父母”。在一个完美的社会中,每个人都有自己的权利,也知道如何去保护自己的权利,但毕竟社会不够完美,并不是每个人都有能力去保护自己的利益,比如说儿童。如果亲生父母没有尽到抚养儿童的义务,政府就会介入,担当起父母的角色,这就是“国家父母”的含义。
华盛顿州的主要诉求是“临时禁止令”,临时禁止行政部门执行特朗普的行政命令,其主要理由是特朗普的行政命令会给华盛顿州的居民造成无法挽回的伤害。临时禁止令的有效期较短。在有效期内,双方继续收集证据,为下次法庭听证做准备。在本案中,如果下次听证时,华盛顿州的理由更充足,法庭就会颁布一个有效期更长的“预先禁止令”。这种禁止令的有效时间远长于临时禁止令,可以一直持续到法庭判决为止。
“临时禁止令”是普通法特有的诉求,一般是在紧急的情况下使用:如果不马上禁止被告的行为,其造成的伤害将无法挽回。举例来说,如果有人在你的房子下面挖洞,而你的房子会面临坍塌的危险。遇到这种情况,房主就可以去法院申请一个“临时禁止令”。因为情况紧急,甚至不用通知被告到法庭申辩。拿到“临时禁止令”之后,将其展示给挖地基的人,他就必须立即停下来。临时禁止令过期前,法庭会再次听证。如果法官觉得你的理由比挖地基一方更充分,就会颁布一个“预先禁止令”。拿到“预先禁止令”之后,双方需要进一步收集证据,等待开庭审理。因为“临时禁止令”比“预先禁止令”较为容易获得,所以华盛顿州申请了前者。法院准许了华盛顿州的诉求,禁止美国行政当局执行特朗普的行政命令。而且法院裁决,本“临时禁止令”在全国范围内有效。这一裁决的理由在于,总统的行政命令适用于全国,而且《美国移民和国籍法》是联邦法,必须有全国统一的执行标准。判决一出,七个国家的公民又可以拿着合法签证进入美国了。
尽管特朗普的律师提出上诉,但上诉法院基本上维持了华盛顿州联邦地方法庭的裁决。在法院裁决后,特朗普根据诉讼中暴露出的问题,对“禁入令”做出大幅改动,出台了新的“禁入令”。新版“禁入令”将伊拉克从七个国家中去掉,而且永久居民和已有签证的六国人可合法入境美国。虽然新版“禁入令”规定,不再向六个国家的人发放新的签证,但却开了几个重要后门,比如,六国公民赴美经商或工作,探访身为美国公民或永久居民的亲属等,仍可获得相应的签证。即便如此,新版“禁入令”出台不久又被夏威夷联邦地方法庭裁决中止。
从围绕“禁入令”的诉讼可以看到,在美国的政治框架中,尽管总统权力很大,但也会受到法院很强的制约。美国是三权分立,但更重要的是权力制衡。总统的行政权本身不能违反宪法和国会通过的法案,而是否违反宪法和法案是由法院决定——各种权力之间相互交错又相互制衡。在这种框架下,只有在国家处于危机的时刻,才容易出现总统权力过大的情况;和平时期总统的权力就不太容易变得很大。从这起诉讼案也可以看到,在这种权力制衡的架构中,法院是如何通过司法审核迫使行政当局依法行政并提高行政质量的。 (整理:王涵)